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[51]美国法院对support the Constitution的定义大体上是承诺遵守宪法体制（a commitment to abide by our constitutional system）。

公民资格是政治性的国籍（Citizenship is nationality that has become political）。从程序角度来讲，宪法宣誓是宪法宣誓主体就职时的法定程序，未经宣誓或拒绝宣誓，就职程序就无法完成，相关人员就不能依法履行职责。

原文为：天皇又は摂政及び国務大臣、国会議員、裁判官その他の公務員は、この憲法を尊重し擁護する義務を負ふ。[37]这可能从侧面反表达了法律存在违宪的可能性，而宪法作为最高法，其正确性是绝对的，不可怀疑的。参照2016年《全国人大常委会关于香港特别行政区基本法第一百零四条的解释》，宣誓人未经宣誓或拒绝宣誓，不得就任相应公职，不得行使相应职权和享受相应待遇。而且从我国既有的宣誓实践来看，也不乏将法律上拥护宪法视为忠于宪法的实例。李鹏在2001年发表讲话，将宪法序言中的内容视为最重要的内容。

[10] （汉）王逸等：《楚辞章句补注·楚辞集注》，岳麓书社2013年版，第326页。[74]宪法不得不要求它所有的属民（subjects）对其效忠，因为对任何不忠行为的容忍都将损害宪法的法律效力和最高性。从法政策学的视角看，这有政府推动和政治决断等因素的极大影响，从而加剧了行政复议立法目的的复杂性。

对此，必须加以矫正，而矫正的方法，便是借助行政复议立法目的关系的抽象性处理，即确立一套体系化的立法目的条款，以防止某一个立法目的成为唯一办案的衡量标准。在这样的政治压力下，行政复议制度的调整成了立法者关注的急切之事，将解决行政争议纳入行政复议立法目的之中，便成为贯彻和回应党中央文件的最直接体现。(22)也有学者指出，‘解决行政争议与‘监督‘保权之间，应当是一种手段与目的的关系，即通过解决行政争议的手段，达到‘监督‘保权的立法目的。毕竟，作为一种价值范畴，立法目的的核心必须具有价值评价的功能，有着最基本的价值核心。

而且，相比于《行政复议条例》而言，《行政复议法》所体现出的内部监督机制的色彩更为浓厚，最为明显的便是直接取消了原《行政复议条例》中复议机构独立办案的规定。总的来说，解决行政争议和监督行政都必须以维护权益为价值的衡量器，当解决行政争议和监督行政和维护权益发生冲突时，应当以维护权益为最终追求。

然而，《行政复议条例》作为一部由国务院制定的行政法规，从立法目的表述来看，它其实并不甘心处于行政诉讼法的依附地位。关 键 词：行政复议法/立法目的/目的条款/体系化 标题注释：司法部2017年度国家法治与法学理论研究项目重点课题行政复议法修改研究(项目编号：17SFB1003)。这种变化，基于立法目的对整部法律文本所具有的统摄作用，对行政复议制度的微观设计与运行产生了连锁效应，进而影响到行政复议制度整体功能的实现。(18)参见刘莘、刘红星：《行政纠纷解决机制研究》，载《行政法学研究》2016年第4期。

从条文的规定来看，《行政复议法》将其立法目的表述为防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。只有这样，才可以有效地防止调解制度的扩张所可能带来的合法性风险。无论是上述的政府推进还是政治决断，都只是大概地提出了立法目的的导向和要求，具体条款的设计则需要立法者的努力。在这样一种定位下，维护权益一定程度上被虚置了。

这明显体现出了政治决断对行政复议立法目的调整的影响。该联合发文是党中央基于维护社会稳定的政治考虑而作出的，意在将官民之间因为行政违法行为所造成的大量矛盾的解决重点，放在预防和化解行政争议，健全行政争议解决机制上来，行政复议便理所当然地成了其中的重中之重。

据此该法在立法目的上也体现为监督行政维护权益和解决行政争议三个方面。(18)行政复议制度要想发挥解决行政纠纷的功能，也必须遵循这样的程序正义，至少也得遵守最低限度的程序正义，包括程序中立、程序参与、程序公开等。

当然，我们并不是反对将监督行政维护权益解决纠纷三者同时安放在行政复议立法目的之列，而是说，需要以一种理性上的智慧，对三者的关系进行恰当地安排。这种不协调性已经体现在了《行政复议条例》和《行政复议法》之中，因为在立法者的说明里，行政复议是作为行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，着重体现的是监督行政的目的。简单地说，就是向着司法化的方向进行适度地调整。再次，目前我国行政复议管辖制度主要是基于行政隶属关系而确立的，这样无疑有利于行政机关的监督。(17)应松年：《对〈行政复议法〉修改的意见》，载《行政法学研究》2019年第2期。(一)行政复议立法目的之内部体系的不协调性问题 严格来说，行政复议立法目的之所以会产生不协调，根本原因在于其立法目的的多重复杂性，不同目的之间在内容上有着迥然的差异性，很难实现相互之间的圆满协调。

其中，解决行政争议被首次纳入到了立法目的之中，并被置于首位。基于此，本文拟跳开纯粹规范内的分析，更多从立法学的视角，对行政复议立法目的的变迁展开问题检视和分析，力图为正确理解和处理行政复议立法目的提供一种法政策学和法规范学的双重观察视角，对立法目的条款尝试建立一套相对自洽的解释逻辑，并加以体系化重塑。

其中，立法目的条款的变迁，尤其引人注目，它折射出国家对行政复议制度的认识和定位的不断变化。然而，立法是以未来为指向的活动，立法目的条款的功能定位，就是人们对某个法律应然作用的期待，而它到底有多大的实现可能性尚不可准确预知。

对此，在《行政复议法》修改时，应当予以删除。(27)参见王青斌：《行政复议制度的变革与重构——兼论〈行政复议法〉的修改》，中国政法大学出版社2013版，第130页。

比如，《行政复议法》第28条规定的变更决定，《行政复议法实施条例》第40条规定的和解条款、第50条规定的调解条款，等。由此我们不难发现，影响行政复议立法目的条款变迁的外部因素，主要源自政府推动和政治决断。一方面，为了追求纠纷解决的妥善性一次性及迅速性，往往要求解决纠纷的法律程序不拘泥于法定形式，在程序的设计上，纠纷解决倾向于在很大程度上摆脱来自法律规定的程序保障要求的形式拘束性，以最大限度地追求纠纷在实质意义上获得妥善解决的必要条件，而且，为了真正解决纠纷而积极支持法官的裁量或创制法的活动，这有可能与传统的严格形式性合法审查相冲突(13)。⑨刘风景：《立法目的条款之法理基础及表述技术》，载《法商研究》2013第3期。

行政复议立法目的通过对具体规范条款的统摄性，最终也必须付诸实践。更为科学的途径，是借助法政策学的视角，对立法者的相关说明和当时的政策环境加以观察。

②马超：《行政复议的政治功能阐释——基于立法史的考察》，载《交大法学》2013年第4期。不过，这并不意味着解决行政争议和监督行政就不存在相应的地位。

(15)对于一部法律的文本而言，立法目的无疑发挥着这样的动机作用，它是立法者通过制定法律文本，意图有效地调控社会关系的内在动机，它既是法律创制也是法律实施的内在动因。这一内部监督属性，使得行政复议审查的内容远远超过了合法性审查的范围，而有着合理性审查的纵深性，监督内容更为全面和彻底。

(12)参见钱弘道、吴亮：《纠纷解决与权力监督的平衡——解读行政诉讼法上的纠纷解决目的》，载《现代法学》2008年第5期。如果复议机关认为被申请人的行政行为合法，而对申请人的实质请求不能予以支持的，则可以做出驳回请求的决定。在《行政复议法》的基础上，该条例对立法目的条款做出了重大调整，即确立了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用的立法目的。在涉及行政赔偿、补偿以及行政机关裁量权的案件中，可以进行调解。

这种政府推动的因素，基于行政的科层制，使得行政复议作为一种行政内部纠错机制的定位，在制度实施中得到进一步强化。⑩邓刚宏：《我国行政诉讼诉判关系的新认识》，载《中国法学》2012年第5期。

二是对于具体条文的适用，很多复议机关没有遵循立法目的作为法律解释的重要标准的原则，导致在法条的具体适用上偏离立法目的条款的内容。(21)孔繁华：《从性质透视我国行政复议立法目的定位——兼与行政诉讼之比较》，载《社会科学辑刊》2017年第4期。

比如上文所提及的《行政复议法》对体现监督行政的行政内部监督行政机制的过度强调，导致行政复议制度在条款设计上出现严重的行政化倾向，维护权益和解决行政争议被抛在了边沿地带。现实中，立法机关审议的绝大多数立法草案，基本上都是由政府提出的。

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